Глава 34
УПРАВЛЕНИЕ КУЛЬТУРОЙ
§ 1. Организационно-правовые формы управления
культурой
Культура как особый вид творческой деятельности включает сохранение, создание, распространение, освоение культурных ценностей. Согласно Конституции РФ (ст. 44) каждый гражданин имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Государство при этом гарантирует каждому гражданину свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Вместе с тем оно возложило на граждан обязанность заботиться о сохранении культурного наследия, а также беречь памятники истории и культуры. Права и свободы граждан в области культуры являются конституционными.
Конституция РФ (ст. 71, 72), Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г.1 относят к ведению РФ в этой области установление основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития РФ; обеспечение прав и свобод граждан в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием РФ; финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; регулирование ввоза и вывоза культурных ценностей, правил осуществления валютных операций в области культуры; создание, реорганизация и ликвидация государственных организаций культуры федерального подчинения; определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры; контроль за исполнением законодательства РФ о культуре и т. д.
К совместному ведению РФ и ее субъектов относится: обеспечение прав и свобод граждан в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории
522
и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры РФ.
К совместному ведению относятся также осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально-технического обеспечения; охрана права интеллектуальной собственности; утверждение требований к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития народов РФ; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и др.
Управленческая деятельность в области культуры осуществляется многообразной системой органов государственной, прежде всего исполнительной власти, местного самоуправления, которые при реализации возложенных на них задач в области культуры руководствуются различными нормативными актами, такими, как: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации"1; федеральные законы: от 1 декабря 1995 г. "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"2, "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации"3 от 22 августа 1996 г., "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"4 от 15 апреля 1998 г., "О народных художественных промыслах"5 от 6 января 1999 г., "О библиотечном деле"6 от 23 ноября 1994 г. и др.
Значительная роль в реализации государственной политики в области культуры и искусства принадлежит Президенту РФ. В целях более эффективной ее реализации Президент РФ своим Указом от 8 ноября 2001 г. утвердил Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству7. Данный орган является консультативным. Он создан для информирования Президента РФ о положении дел в области культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими союзами, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства.
Основными задачами Совета являются: выработка предложений главе государства по определению приоритетных направлений государственной политики в рассматриваемой области и мер по ее
523
реализации; проведение по поручению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам культуры и искусства и по ее результатам подготовка соответствующих предложений; подготовка предложений Президенту РФ о взаимодействии с творческими союзами, организациями культуры и искусства, а также по вопросам социальной защиты работников культуры и искусства и др.
Решая свои задачи, Совет вправе запрашивать и получать необходимые документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, творческих союзов, организаций культуры и искусства, а также должностных лиц; направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах, проводимых федеральными органами государственной власти, субъектов РФ, творческими союзами по актуальным вопросам в данной области и т. д.
Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ, проведение единой государственной политики в области культуры; осуществляет регулирование и государственный контроль в области международного культурного сотрудничества и т. д.
Важное место в системе органов управления культурой занимает Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России). Являясь федеральным органом исполнительной власти, оно проводит государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, историко-культурного наследия, осуществляет государственное регулирование и координацию деятельности других федеральных органов исполнительной власти в этой области. В своей деятельности оно руководствуется названными выше законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также Положением о нем, утвержденным Правительством РФ 6 июня 1997 г.1 Названное Положение закрепляет Минкультуры России в качестве специально уполномоченного государственного органа охраны памятников истории и культуры по сохранению культурных ценностей, а также специально уполномоченного органа государственного контроля за соблюдением установленного порядка вывоза из РФ и ввоза на ее территорию культурных ценностей, реализации предметов антиквариата, а также правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей.
К основным задачам Минкультуры России относятся: осуществление государственной политики в области культуры, что обеспечивает необходимые условия для реализации гражданами РФ их конституционных прав на свободу творчества, участие в культурной
524
жизни и пользование учреждениями культуры, а также доступа к культурным ценностям и которая (политика) направлена на сохранение исторического и культурного наследия; содействие развитию национальных культур народов РФ; определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в области культуры; разработка и реализация системы мер по предупреждению незаконных вывоза, ввоза культурных ценностей и др.
Для решения возложенных на него задач Минкультуры России координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам своей компетенции. Значительное место в компетенции Минкультуры России занимает нормотворчество. Так, оно разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства РФ в области культуры, проекты законодательных и иных нормативных актов по вопросам его компетенции, правила, нормативы и стандарты в области государственного учета, охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры, участвует в разработке проектов федерального бюджета и т. д.
Минкультуры России проводит лицензионную деятельность. Оно производит лицензирование деятельности по обследованию состояния, консервации, реставрации и ремонту памятников истории и культуры федерального значения, деятельности музеев в РФ, в области кинематографии.
К компетенции Минкультуры России относятся разработка и реализация федеральных целевых программ развития культуры и искусства, в том числе кинематографии. Оно принимает участие в разработке и реализации иных федеральных целевых и межгосударственных программ по вопросам его компетенции. Министерство подготавливает с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и вносит предложения о включении объектов исторического и культурного наследия в Государственный список недвижимых памятников истории и культуры федерального значения, а также в Свод всемирного наследия ЮНЕСКО, об отнесении историко-культурных и природных комплексов, архитектурных ансамблей и сооружений, организаций культуры, а также других объектов к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ.
Значительны функции Минкультуры России в кинематографии. В этом направлении оно осуществляет координацию развития инфраструктуры кинематографии, содействует развитию любительского кинематографа, ведет Государственный реестр фильмов и выдает прокатные удостоверения на них; оказывает государственную поддержку, а также осуществляет финансирование кинолетописи, производства, тиражирования, проката и показа национальных
525
фильмов, а также сохранение и развитие материально-технической базы кинематографии, проведения кинофестивалей и других культурных мероприятий в области кинематографии; принимает меры по развитию материально-технической базы киносети и кинопроката и т. д.
Минкультуры России осуществляет управление подведомственными организациями, как правило, федерального значения. Оно сводится к регулированию порядка использования и осуществлению контроля за обеспечением сохранности и использованием фондов подведомственных библиотек, осуществлению аттестации и государственной аккредитации подведомственных образовательных учреждений, финансированию подведомственных организаций, созданию, реорганизации и ликвидации подведомственных учреждений культуры, проведению в подведомственных организациях ревизий и проверок производственной и финансово-хозяйственной деятельности и т. д.
Министерство наделено значительным объемом контрольных полномочий по вопросам своей компетенции. Так, оно осуществляет государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда РФ, находящейся в федеральной собственности, и негосударственной части Музейного фонда РФ, а также за деятельностью негосударственных музеев РФ; совместно с другими федеральными органами исполнительной власти осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка вывоза из РФ и ввоза на ее территорию культурных ценностей; за соблюдением правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей и др.
Осуществляя функцию по сохранению культурных ценностей РФ, Минкультуры России тесно взаимодействует с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, .руководствуясь при этом Законом РФ от 15 апреля 1993 г. "О вывозе и ввозе культурных ценностей"1.
Важное место в системе органов управления в области культуры отводится Министерству Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (Минпечати России). Являясь федеральным органом исполнительной власти, оно обеспечивает разработку и реализацию государственной политики в области СМИ и массовых коммуникаций, информационного обмена, развития компьютерных сетей общего пользования, печати, издательства, полиграфической деятельности, распространения печатной продукции, регулирования производства и распространения аудио- и видеопродукции, осуществляя при этом координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной
526
власти в названных направлениях работы Министерства. Положение о нем утверждено Правительством РФ 10 сентября 1999 г.1
В процессе реализации стоящих перед ним задач Министерство разрабатывает прогнозы, планы и программы развития деятельности в отраслях, относящихся к его компетенции; финансирование бюджетных организаций, находящихся в его ведении. Оно разрабатывает и реализует меры по государственной поддержке СМИ и организаций, действующих в отраслях, относящихся к компетенции Министерства; осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, выделяемых подведомственным ему организациям и т. д.
Минпечати России наделено определенным объемом государственно-властных полномочий, которые позволяют ему более успешно решать свои задачи. К ним относятся: разработка и утверждение нормативных документов, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, независимо от формы собственности; создание и ликвидация своих территориальных органов, учреждений и предприятий для обеспечения своей деятельности. Оно вправе запрашивать у государственных и иных органов, учреждений, организаций, должностных лиц необходимую информацию, документы и материалы; привлекать для осуществления законопроектных работ, проведения экспертиз научные организации, специалистов и экспертов и т. д.
На Минпечати РФ и его территориальные органы возложено лицензирование полиграфических предприятий, осуществляющих полиграфическую деятельность, под которой понимается набор, подготовка печатных форм (включая изготовление печатей и штампов), печать, изготовление тиражей печатных изданий любого вида. Деятельность названных предприятий может осуществляться только после получения лицензии в Минпечати России либо его территориальных органах. В реализации названной функции Минпечати России и его территориальные органы руководствуются постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. "О регулировании полиграфической деятельности в Российской Федерации"2, а также Положением о порядке открытия полиграфических предприятий, утвержденным Правительством РФ также 22 сентября 1993 г.3
В субъектах РФ действуют органы управления различных организационно-правовых форм: министерства, управления, департаменты и др. К их ведению относится осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на ее основе региональных
527
и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; создание, реорганизация и ликвидация организаций культуры соответствующего подчинения; формирование фондов развития культуры; информационное обеспечение культурной деятельности, ведение статистического учета в этой области; контроль за исполнением законодательства РФ о культуре и т. д.
528